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Ein-Euro-Job und öffentlich-rechtlicher Erstattungsanspruch

Anmerkung zu:

BSG 14. Senat, Urteil vom 22.08.2013 - B 14 AS 75/12 R

Autor:Dr. Thomas Harks, Ministerialrat

Erscheinungsdatum:        02.05.2014

Quelle:         

Normen:       § 16d SGB 2, § 16 SGB 2, § 55 SGB 10, § 58 SGB 10, § 814 BGB

Fundstelle:   jurisPR-SozR 9/2014 Anm. 1

Herausgeber:          Prof. Dr. Thomas Voelzke, Vors. RiBSG

Prof. Dr. Rainer Schlegel, Vors. RiBSG

Zitiervorschlag:       Harks, jurisPR-SozR 9/2014 Anm. 1

Leitsatz

Wenn es auch keinen allgemeinen Grundsatz des Primärrechtsschutzes für das gesamte öffentliche Recht gibt, so bestehen in öffentlich-rechtlichen Sozialrechtsverhältnissen zwischen dem Empfänger von Leistungen und den Leistungsträgern zumindest Nebenpflichten und Obliegenheiten, deren Verletzung zu Rechtsnachteilen führen kann.

A.

Problemstellung

Arbeitsgelegenheiten mit Mehraufwandsentschädigung nach § 16d SGB II – die sog. Ein-Euro-Jobs – genügen in der Praxis oft nicht den gesetzlichen Anforderungen. Fehlt es an der gebotenen Zusätzlichkeit der zu verrichtenden Arbeiten, kann die Folge ein öffentlich-rechtlicher Erstattungsanspruch des Ein-Euro-Jobbers gegen den Grundsicherungsträger sein, gerichtet auf Wertersatz für die geleistete Arbeit. Das setzt allerdings voraus, dass diese Arbeit ohne Rechtsgrund erbracht worden ist.

Im vorliegenden Urteil beschäftigt sich das BSG deshalb zum wiederholten Mal mit der Frage, worin der Rechtsgrund für einen konkreten Ein-Euro-Job liegt, und nimmt dabei Eingliederungsvereinbarungen und „Zuweisungsbescheide“ in den Blick. Vor allem aber nimmt es erstmals ausführlich dazu Stellung, wie es sich auf den Erstattungsanspruch auswirkt, wenn ein Ein-Euro-Jobber die Rechtswidrigkeit seiner Arbeitsgelegenheit erkennen kann und trotzdem zunächst widerspruchslos weiterarbeitet.

B.

Inhalt und Gegenstand der Entscheidung

Die Klägerin bezog Arbeitslosengeld II. Ihre vom Jobcenter unter dem 31.10.2008 erstellte und von ihr am 07.11.2008 unterschriebene Eingliederungsvereinbarung sah vor, dass sie eine Arbeitsgelegenheit mit Mehraufwandsentschädigung als „Organisationskraft“ bei „Radio W.“ in einem Umfang von 35 Stunden pro Woche mit einer täglichen Arbeitszeit von sieben Stunden „inklusive Qualifizierungsanteil“ wahrnehmen sollte; die Mehraufwandsentschädigung wurde auf 1,20 Euro pro Stunde beziffert. Außer der Eingliederungsvereinbarung unterschrieb die Klägerin noch ein weiteres, ebenfalls auf den 31.10.2008 datiertes Schriftstück, das als „Zuweisung in eine Beschäftigung nach § 16 Abs. 3 SGB II U 65“ überschrieben war, im Briefkopf eine interne Abteilung des Jobcenters auswies und ebenfalls Angaben zur Tätigkeit enthielt: neben Informationen zu Einsatzstelle, Beschäftigungszeit und Mehraufwandspauschale auch Angaben zum Zeitraum der Zuweisung, zur Erstattung von Fahrtkosten, zum Urlaubsanspruch und zum Verhalten bei Erkrankungen.

Die Klägerin nahm ihre Tätigkeit auf und arbeitete rund drei Monate lang bis zum Ende der Maßnahme. Mehr als einen Monat danach erhob sie Widerspruch gegen die „Zuweisung vom 31.10.2008“ und trug u.a. vor, am Ende der Beschäftigung habe sie erkannt, dass ihre Zuweisung ausschließlich dazu gedient habe, dem Maßnahmeträger zu einer kostengünstigen oder gar kostenfreien Arbeitskraft zu verhelfen. Nachdem dieser Widerspruch verworfen worden war, erhob sie Klage gegen das Jobcenter und begehrte die Zahlung einer leistungsgerechten Arbeitsvergütung.

Das Landessozialgericht verstand diese Klage im Berufungsverfahren als Anfechtungs- und Leistungsklage. Die Leistungsklage auf Wertersatz scheiterte nach Auffassung des Gerichts jedenfalls daran, dass die Klägerin die Zuweisung zunächst hingenommen habe; denn es gelte – wie im gesamten öffentlichen Recht – der Grundsatz des Vorrangs des Primärrechtsschutzes. Vor diesem Hintergrund bestehe für die gleichzeitig erhobene isolierte Anfechtungsklage gegen die Zuweisung kein Rechtsschutzbedürfnis (LSG Niedersachsen-Bremen, Urt. v. 05.09.2012 - L 15 AS 88/10).

Auf die Revision der Klägerin hat das BSG die Sache zurückverwiesen.

Als Anspruchsgrundlage für den begehrten Wertersatz komme nur ein öffentlich-rechtlicher Erstattungsanspruch in Betracht. Angesichts von Erprobungs- und Qualifizierungsanteilen der Maßnahme vermisste das BSG allerdings Feststellungen dazu, in welchem konkreten Umfang sich die geleistete Arbeit als wertschöpfende, fremdnützige Tätigkeit mit Vermögensverschiebung zugunsten des Jobcenters darstelle.

Vor allem aber sah sich das BSG aufgrund der vorliegenden Feststellungen nicht in der Lage zu entscheiden, ob die mögliche Vermögensverschiebung ohne Rechtsgrund erfolgt ist. Um dies beurteilen zu können, seien zunächst Feststellungen darüber zu treffen, „welches Verwaltungshandeln ursprünglich den Rechtsgrund für die Arbeitsgelegenheit der Klägerin dargestellt“ habe. Es komme „in erster Linie die Eingliederungsvereinbarung vom 31.10.2008/7.11.2008 in Betracht“. Diese regele im vorliegenden Fall alle wesentlichen Einzelheiten der Arbeitsgelegenheit. „Nur wenn in einer Eingliederungsvereinbarung keine solchen konkreten Festlegungen hinsichtlich der Arbeitsgelegenheit vorgenommen werden“, so das BSG weiter, „bedarf es dieser Festlegungen ‚im Nachgang‘ und können diese insoweit auch durch einseitige Regelung des Trägers erfolgen“. Ob im vorliegenden Fall das weitere Schriftstück vom 31.10.2008 einen Verwaltungsakt darstellt, in dem die konkreten Einzelheiten der Zuweisung geregelt werden, oder ob es sich insofern um eine ergänzende Vereinbarung zwischen beklagtem Jobcenter und Klägerin handelt, sei „unter dem vorgenannten Gesichtspunkt, dass eine konkretisierende Eingliederungsvereinbarung als Rechtsgrundlage für die Arbeitsgelegenheit ausreicht“, ebenfalls zu prüfen. Komme das Landessozialgericht zu dem Ergebnis, dass das Schriftstück einen Verwaltungsakt darstellt, so sei dessen Wirksamkeit unter dem Blickwinkel zu prüfen, dass die Klägerin es angefochten habe. Werde dagegen die Eingliederungsvereinbarung als maßgeblicher Rechtsgrund angesehen, sei dessen Nichtigkeit nach § 58 Abs. 2 Nr. 4 SGB X zu prüfen, weil eine nach § 55 SGB X unzulässige Gegenleistung versprochen worden sei, wenn die Arbeit nicht zusätzlich sein sollte. In beiden Fällen entfalle nach positiver Prüfung der Rechtsgrund für die Arbeitsgelegenheit.

Ein Anspruch auf Wertersatz scheitere nicht von vornherein daran, dass die Klägerin die Arbeit zunächst widerspruchslos ausgeführt habe. Ob einem öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch der Rechtsgedanke des § 814 BGB (Kenntnis der Nichtschuld) entgegenstehen kann, ließ das Gericht offen. Denn der Klägerin seien lediglich im Laufe der Zeit Zweifel an der Rechtmäßigkeit ihrer Arbeit gekommen; Zweifel beinhalteten keine Kenntnis von einer Nichtschuld. Auch der vom Landessozialgericht angenommene allgemeine „Vorrang des Primärrechtsschutzes“ bestehe nicht. Dagegen spreche entscheidend die Konzeption des sozialgerichtlichen Verwaltungsverfahrens, das weniger auf die formelle Rechtswahrnehmung, sondern stärker auf die materielle Rechtmäßigkeit und Gerechtigkeit ausgerichtet sei. Dessen ungeachtet bestünden in öffentlich-rechtlichen (Sozial-)Rechtsverhältnissen wie zwischen der Klägerin als SGB II-Leistungsempfängerin und dem beklagten Jobcenter aber Nebenpflichten und Obliegenheiten, deren Verletzung zu Rechtsnachteilen führen könne. Für den vorliegenden Fall bedeute dies: Dem Anspruch der Klägerin auf Wertersatz könne entgegenstehen, dass sie ihre Obliegenheit aus dem sozialrechtlichen Grundverhältnis gegenüber dem beklagten Jobcenter verletzt habe, dieses auf mögliche rechtswidrige Umstände hinzuweisen und die Möglichkeit zur Abhilfe zu geben, wenn aus dem Grundverhältnis weitere Ansprüche abgeleitet werden sollten. Unterlasse ein Leistungsempfänger einen solchen Hinweis, bestehe ab dem „Kennenkönnen“ auch kein Anspruch auf Wertersatz mehr. Maßgeblich ist aus Sicht des BSG der Zeitpunkt, ab dem auch aus der Laienperspektive Anlass bestanden hätte, das Jobcenter auf die Fehlerhaftigkeit der Zuweisung hinzuweisen („hier läuft etwas schief“). Wann dieser Zeitpunkt eintrete, hänge von den konkreten Umständen des Einzelfalls ab.

C.

Kontext der Entscheidung

Mit dem vorliegenden Urteil schreibt das BSG seine Rechtsprechung zum öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch wegen eines rechtswidrigen Ein-Euro-Jobs fort. Bereits 2011 hatten die beiden für das Grundsicherungsrecht zuständigen Senate mit drei Entscheidungen die wesentlichen Grundzüge entwickelt (BSG, Urt. v. 13.04.2011 - B 14 AS 98/10 R - SozR 4-4200 § 16 Nr. 7; BSG, Urt. v. 13.04.2011 - B 14 AS 101/10 R - SozR 4-4200 § 16 Nr. 8; BSG, Urt. v. 27.08.2011 - B 4 AS 1/10 R - SozR 4-4200 § 16 Nr. 9; vgl. dazu Harks, jurisPR-SozR 5/2012 Anm. 1; Harks, jurisPR-SozR 6/2012 Anm. 1; Pattar, SGb 2012, 631). Schon damals spielten die beiden Problemkreise eine Rolle, die im Zentrum des aktuellen Urteils stehen: die Identifizierung des Rechtsgrundes der Arbeitsgelegenheit und die Folgen einer Bösgläubigkeit des Ein-Euro-Jobbers.

Die Identifizierung des Rechtsgrundes gestaltet sich auch deshalb oft schwierig, weil die Verwaltungspraxis der Jobcenter sich mitunter stärker an internen organisatorischen Bedürfnissen als an den klassischen Handlungsformen des (Sozial-)Verwaltungsrechts orientiert. So werden Leistungsberechtigte immer wieder mit einer Vielzahl von Schriftstücken ähnlichen Inhalts konfrontiert, deren Bedeutung und Verhältnis zueinander sich weder dem Leistungsberechtigten noch den Gerichten ohne Weiteres erschließt und die sich nur mit einigem Aufwand den für den Rechtsschutz maßgeblichen Kategorien Verwaltungsakt, Vertrag und Realakt zuordnen lassen.

Die beiden für das Grundsicherungsrecht zuständigen Senate des BSG stellten 2011 zunächst vor allem auf die „Zuweisung“ der Arbeitsgelegenheit ab: Diese erfolge „nach dem Gesamtzusammenhang der gesetzlichen Regelungen“ regelmäßig durch Verwaltungsakt (vgl. BSG, Urt. v. 13.04.2011 - B 14 AS 101/10 R; BSG, Urt. v. 27.08.2011 - B 4 AS 1/10 R). Der 14. Senat nahm allerdings schon damals auch das Verhältnis von Zuweisung und Eingliederungsvereinbarung in den Blick: Einer Zuweisung in Form eines Verwaltungsakts bedürfe es jedenfalls dann, wenn in einer Eingliederungsvereinbarung (oder einem sie ersetzenden Verwaltungsakt) keine Festlegung des konkreten Inhalts der Arbeitsgelegenheit erfolgt sei. Mit der aktuellen Entscheidung lenkt der Senat den Blick nun noch deutlicher in Richtung der Eingliederungsvereinbarung. Die Begründung dafür lässt allerdings noch Fragen offen. Beispielsweise wird nicht ganz klar, weshalb der Senat auch dann vorrangig auf die Vereinbarung abstellen will, wenn – zumindest aus dem mitgeteilten Tatbestand – nicht ersichtlich ist, dass diese zeitlich tatsächlich vor der inhaltlich deutlich konkreteren Zuweisung abgeschlossen worden ist, und weshalb das Gericht meint, die Eingliederungsvereinbarung regele „alle wesentlichen Einzelheiten der Arbeitsgelegenheit“, wenn dort offenbar nicht einmal Anfangsdatum und Dauer genannt sind.

Möglicherweise erklärt sich der Fokus auf die Eingliederungsvereinbarung mit Blick auf die Rechtsfolgen im Falle eines Verstoßes gegen das Gebot der Zusätzlichkeit. Die vom Senat angenommene Nichtigkeit nach § 58 Abs. 2 Nr. 4 SGB X zieht nämlich deutlich weniger Folgefragen nach sich als die Rechtswidrigkeit eines möglicherweise bestandskräftig gewordenen Zuweisungsbescheids (zur Bestandskraft vgl. BVerwG, Beschl. v. 22.12.1988 - 5 B 93/88 - NVwZ-RR 1989, 416; BVerwG, Urt. v. 20.11.1997 - 5 C 1/96 - BVerwGE 105, 370). Allerdings steht die Annahme des 14. Senats, ein Verstoß gegen die Voraussetzung der Zusätzlichkeit führe zur Nichtigkeit einer Eingliederungsvereinbarung, in einem gewissen Spannungsverhältnis zu Aussagen des 4. Senats aus dem Jahr 2011, der auch in solchen Fällen eine Eingliederungsvereinbarung als mögliche Rechtsgrundlage ansah (vgl. BSG, Urt. v. 27.08.2011 - B 4 AS 1/10 R).

Der zweite Schwerpunkt des aktuellen Urteils liegt bei der Frage, welche Folgen es für den Erstattungsanspruch hat, wenn der Ein-Euro-Jobber die Rechtswidrigkeit seiner Tätigkeit erkennt oder erkennen kann und gleichwohl zunächst widerspruchslos weiterarbeitet. Gegen ein „Dulden und Liquidieren“ besteht allgemeines Unbehagen. Die Frage, wie es zu vermeiden ist, war aber bislang offen. Die Anwendbarkeit von § 814 BGB hatte das BSG schon in der Vergangenheit zu Recht eher kritisch beurteilt (vgl. BSG, Urt. v. 13.04.2011 - B 14 AS 98/10), aber meistens fehlt es ohnehin – wie vorliegend – an der von dieser Norm vorausgesetzten positiven Kenntnis des Ein-Euro-Jobbers. Überzeugend verneint das Gericht den vom Landessozialgericht angenommenen „Vorrang des Primärrechtsschutzes“; dieser wirkt im bereicherungsrechtlichen Kontext des öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs in der Tat wie ein Fremdkörper. Allerdings wendet das BSG auch nicht den auf den ersten Blick naheliegenden Grundsatz von Treu und Glauben an (vgl. Ossenbühl/Cornils, Staatshaftungsrecht, 6. Aufl. 2013, S. 546), sondern konstruiert aus dem sozialrechtlichen Grundverhältnis eine Obliegenheit, die speziell für die Arbeitsgelegenheit gelten und deren Verletzung Folgen für den öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch haben soll.

D.

Auswirkungen für die Praxis

Mit dem vorliegenden Urteil ist für die Praxis geklärt: Wer die Rechtswidrigkeit seines Ein-Euro-Jobs erkennen kann, muss den Grundsicherungsträger auf seine Zweifel hinweisen; tut er dies nicht, kann er für die Zeit ab dem „Kennenkönnen“ keinen Wertersatz für seine Arbeitsleistung beanspruchen. Außerdem zeigt das Urteil, dass es bei der Prüfung des öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs entscheidend darauf ankommt, die konkrete Rechtsgrundlage der Arbeitsgelegenheit zutreffend zu identifizieren: Handelt es sich um eine Eingliederungsvereinbarung, kann diese nichtig sein; handelt es sich um einen Zuweisungsbescheid, muss dieser in der Regel erst angefochten werden, bevor ein Erstattungsanspruch bestehen kann.

Quelle:

http://www.juris.de/jportal/portal/t/834/page/homerl.psml;jsessionid=C08CC75AEEA4235EC4573C689A9D6998.jpj4?nid=jpr-NLSR000004714&cmsuri=%2Fjuris%2Fde%2Fnachrichten%2Fzeigenachricht.jsp

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